Порядок розроблення бюджетного прогнозу на довгостроковий період. Бюджетний прогноз суб'єкта Російської Федерації (муніципального освіти) на довгостроковий період. Витрати на освіту

1. Довгострокове бюджетне планування здійснюється шляхом формування бюджетного прогнозу Російської Федерації на довгостроковий період, бюджетного прогнозу суб'єкта Російської Федерації на довгостроковий період, а також бюджетного прогнозу муніципальної освіти на довгостроковий період у разі, якщо представницький орган муніципального утворення ухвалив рішення про його формування відповідно до вимогами цього Кодексу.

2. Під бюджетним прогнозом на довгостроковий період розуміється документ, що містить прогноз основних характеристик відповідних бюджетів (консолідованих бюджетів) бюджетної системи Російської Федерації, показники фінансового забезпечення державних (муніципальних) програм на період їхньої дії, інші показники, що характеризують бюджети (консолідовані бюджети) бюджетної системи Російської Федерації, а також містить основні підходи до формування бюджетної політики на довгостроковий період.

3. Бюджетний прогноз Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації на довгостроковий період розробляється кожні шість років на дванадцять і більше років на основі прогнозу соціально-економічного розвитку відповідно до Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації на відповідний період.

Бюджетний прогноз муніципальної освіти на довгостроковий період розробляється кожні три роки на шість і більше років на основі прогнозу соціально-економічного розвитку муніципальної освіти на відповідний період.

Бюджетний прогноз Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципальної освіти на довгостроковий період може бути змінено з урахуванням зміни прогнозу соціально-економічного розвитку відповідно до Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципальної освіти на відповідний період та прийнятого закону (рішення) про відповідний бюджет без продовження періоду його дії.

4. Порядок розробки та затвердження, період дії, а також вимоги до складу та змісту бюджетного прогнозу Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципальної освіти на довгостроковий період встановлюються відповідно Урядом Російської Федерації, вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації, місцевою адміністрацією з дотриманням вимог цього Кодексу.

5. Проект бюджетного прогнозу (проект змін бюджетного прогнозу) Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципальної освіти на довгостроковий період (за винятком показників фінансового забезпечення державних (муніципальних) програм) подається до законодавчого (представницького) органу одночасно з проектом закону (рішення) про відповідний бюджет.

6. Бюджетний прогноз (зміни бюджетного прогнозу) Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципального освіти на довгостроковий період затверджується (стверджуються) відповідно Урядом Російської Федерації, вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації, місцевою адміністрацією у строк, що не перевищує двох місяців з дня офіційного опублікування закону (рішення) про відповідний бюджет.

В рамках експертного обговорення проекту бюджетного прогнозу Російської Федерації до 2034 відгук з позицією НДУ ВШЕ направлений до Міністерства фінансів РФ.

Сценарні умови бюджетного прогнозу

Проект бюджетного прогнозу РФ до 2034 року вигідно відрізняється концептуальним підходом до визначення ролі бюджетної політики у забезпеченні соціально-економічного розвитку Росії та високою якістю аналітики. Водночас документ значною мірою сконцентрований на середньострокових аспектах, недостатньо враховуючи проблематику довгострокового розвитку Росії. У більшості розвинених країн щорічно готується середньостроковий бюджетний прогноз на 10-25 років із ковзним обрієм планування. Крім того, один раз на 4-5 років робиться довгостроковий бюджетний прогноз на 40 і більше років. Основний зміст довгострокових прогнозів – оцінка викликів, пов'язаних зі старінням населення.

НДУ ВШЕ зазначає, що у фокусі бюджетного прогнозу до 2034 року знаходиться не забезпечення бюджетом ефективного виконання функцій держави та громадського сектору та не витрати, зумовлені діючими бюджетними зобов'язаннями, а прогноз доходів федерального бюджету, регіональних бюджетів та бюджетної системи в цілому, а також проблеми бюджетної збалансованості. Ця особливість має як позитивні, і негативні боку.

У проекті бюджетного прогнозу наголошується, що для виходу на прийнятні темпи економічного розвитку, що забезпечують стійке зростання добробуту громадян у довгостроковій перспективі, критично важлива реалізація структурних реформ, імплементація яких дозволить у довгостроковій перспективі досягти економічного зростання не менш як 3,5% ВВП. Однак у прогнозі використовується лише «базовий» варіант розвитку економіки до 2034 року. НДУ ВШЕ вважає за необхідне розробку сценарного довгострокового бюджетного прогнозу, що враховує різні варіанти економічного розвитку.

Драйвери потенційного зростання

Вища школа економіки вважає, що підхід Мінфіну до визначення динаміки потенційного економічного зростання переоцінює значимість для Росії норм інвестицій у порівнянні з іншими факторами, насамперед людського капіталу, а також відкритості економіки, розвитку державних та громадських інститутів, соціокультурних факторів. НДУ ВШЕ пропонує використовувати в оцінці потенційного зростання економіки результати сучасних досліджень, враховують особливості постіндустріальної стадії розвитку.

Крім цього, Вища школа економіки пропонує врахувати результати прогнозу науково-технологічного розвитку Російської Федерації на період до 2030 року, в якому міститься опис понад 150 глобальних трендів та пов'язаних з ними вікон можливостей та загроз, понад 80 перспективних інноваційних ринків, понад 250 радикальних продуктів та послуг, а також понад 1000 галузей наукових досліджень. При цьому потрібна систематична змістовна координація бюджетного та науково-технологічного прогнозів.

Доходи бюджетної системи

В умовах низьких нафтових цін, що відповідають базовому сценарієм прогнозу, ключовою є проблема поповнення доходів бюджету. У довгостроковій перспективі значимість нафтогазових доходів знижуватиметься, а основним джерелом бюджетних доходів має стати зростання ненафтогазових надходжень, що спираються на зростання внутрішнього виробництва та імпорту. З цього погляду основним ризиком є збереження у довгостроковій перспективі низьких темпів економічного зростання.

НДУ ВШЕ підтримує ідею підвищення вилучення до бюджету 50% чистого прибутку держкомпаній, але при цьому зазначає, що держава має створити ефективну систему контролю за динамікою та структурою витрат цих компаній.

Пропозиція підвищити якість адміністрування та посилити боротьбу з «сірими зарплатами» з метою збільшення збирання податків та внесків у позабюджетні фонди з працюючих у тіні та півтіні відповідає принципу справедливості оподаткування. Однак потрібна серйозна програма «обілення зарплат», яка містить етапи, умови, стимули та заходи контролю. Важливо наголосити, що «обілення зарплат» вимагатиме додаткових витрат на стимули, які мотивуватимуть вихід із тіні. Спроба суто адміністративно, за допомогою репресивних заходів, мотивувати легалізацію доходів загрожує виштовхуванням неформально зайнятих у реєстроване безробіття, що вимагатиме ресурсів на адміністрування безробіття, виплату допомоги та інших витрат на програми підтримки безробітних. Якщо, наприклад, громадян працездатного віку, які не працюють у формальному секторі, змусити сплачувати внесок до ЗМС та ПДФО з мінімальної заробітної плати, то рівень реєстрованого безробіття може подвоїтися.

НДУ ВШЕ підтримує орієнтацію на підвищення ефективності державних витрат, але звертає увагу на те, що підвищення ефективності потребує і система податкових пільг. За оцінками Мінфіну, втрата доходів бюджету від пільг – 1,7 трлн рублів. Рахункова палата оцінює доходи, що випадають від пільг, в 2014 році в 5 трлн руб. Ця тема залишилася поза увагою у запропонованому проекті бюджетного прогнозу.

Витрати бюджетної системи

Бюджетний сектор у найближчі 18 років розвиватиметься за умов серйозних фінансових обмежень. Найбільш складним буде період 2016-2020 років. Прогноз передбачає, що протягом найближчих 4 років витрати бюджетної системи в порівнянні цінах скоротяться порівняно з 2016 роком на 6%, витрати федерального бюджету - на 16%. Передбачається, що надалі, у період 2020–2034 років, витрати бюджетної системи у незмінних цінах почнуть повільно зростати. Однак згідно з прогнозом витрати федерального бюджету в незмінних цінах у 2034 році все ще будуть нижчими за рівень 2016 року.

Як показано в проекті бюджетного прогнозу, Росія вже в період до 2034 року зіткнеться зі скороченням чисельності населення у працездатному віці на 4,4 млн осіб при зростанні чисельності населення старше за працездатний вік приблизно на 5 млн осіб. У проекті просто констатується, що проблема старіння населення існує, проте відсутні пов'язані з цим розрахунки додаткової потреби у послугах охорони здоров'я, пенсійному та соціальному забезпеченні.

Видається важливим підкріпити тезу необхідність бюджетного маневру у бік збільшення витрат на освіту, охорону здоров'я, інфраструктуру кількісними оцінками можливої конфігурації та джерел такого маневру.

Регіональні бюджети

За оцінками НДУ ВШЕ, недостатня увага в довгостроковому бюджетному прогнозі приділяється регіональним бюджетам, на яких лежить основне навантаження витрат на освіту, охорону здоров'я та інфраструктуру. Так, згідно з прогнозом доходи регіональних бюджетів скорочуються з 11,5% ВВП у 2016 році до 9,9% ВВП у 2034 році. Скорочення відбувається за рахунок стиснення власної доходної бази (з 9,8% ВВП у 2016 році до 9.2% ВВП у 2034 році), але особливо за рахунок скорочення обсягу міжбюджетних трансфертів з 1,8% ВВП у 2016 році до 0,7% ВВП 2034 року. У тексті довгострокового бюджетного прогнозу не наведено обґрунтування такого скорочення. Водночас слід зазначити, що вже у середньостроковому періоді регіональні бюджети стикаються із серйозним недоліком ресурсів для підвищення зарплат цільових категорій зайнятих у бюджетній сфері відповідно до указів від 7 травня 2012 року. Обсяг додаткової потреби у ресурсах до 2019 року становить близько 1 трлн рублів, з яких більше половини посідає регіональні бюджети.

Пом'якшенню ситуації могло б сприяти, зокрема, підвищення прибуткового податку, який є найбільш стабільним та рівномірно розподіленим джерелом доходів регіонів. Однак НДУ ВШЕ виступає не за рівномірне підвищення ПДФО, а за введення помірної прогресії.

Витрати на охорону здоров'я

У прогнозі справедливо вказується, що збереження стабільної частки доходів ФОМС у ВВП (2,0-2,1%) в умовах демографічних трендів, що склалися, призведе до погіршення доступності медичної допомоги для населення. Серед характеристик такого погіршення перше місце поставлено скорочення переліку гарантованих медичних послуг. Така зміна гарантій безкоштовного надання медичної допомоги є малоймовірною і недоцільною.

Якщо можливості зростання державного фінансування охорони здоров'я не будуть знайдені, то неминуче скорочення доступності медичної допомоги (через зростання потреби в ній старіючого населення), ймовірно, виявиться не так у перегляді переліку послуг, що надаються, як у збільшенні часу їх очікування, розмірів легальних і неформальних платежів та у скороченні оборотності за ними низькодохідних груп населення. Необхідний наполегливий пошук резервів державного фінансування цієї галузі. Однак доводиться визнати, що ці резерви далеко не безмежні, через що необхідно обговорювати варіанти співфінансування медичних послуг населенням.

Витрати на освіту

Основні зауваження щодо освіти пов'язані з недофінансуванням заходів щодо розвитку (а чи не лише функціонування) системи освіти. Загальні параметри фінансування, закладені у проекті бюджету на 2017–2019 роки, не відповідають тому, що було заплановано у ФЦПРО. Недовиконання становить по 2017 році 30% від запланованого у ФЦПРО обсягу асигнувань, по 2018 році – 38,3%, по 2019 році – 42,4%.

Реальну загрозу становить недофінансування у 2017-2019 роках субсидій суб'єктам РФ та юридичним особам, що різко підриває розвиток системи освіти у регіонах. Без зміни ситуації існує ризик законсервувати низьку якість освіти у багатьох регіонах. Підстава для тривоги дають результати міжнародних порівняльних досліджень PISA (серед 15-річних школярів), починаючи з 2000 року до теперішнього часу, результати чемпіонатів Worldskills (за робітничими професіями) та міжнародні рейтинги вузів.

Виклики пенсійної системи

У проекті довгострокового бюджетного прогнозу справедливо наголошується на загостренні викликів пенсійної системи, зумовлених старінням населення. Вища школа економіки згодна з тим, що незважаючи на високі ризики розбалансованості пенсійної системи, зниження рівня пенсійного забезпечення є політично неприйнятним, особливо в частині трудових пенсій. Очевидно, на прогнозованому горизонті, що розглядається, не вдасться уникнути підвищення пенсійного віку для чоловіків і для жінок. Слід також погодитись з вирівнюванням нормативного пенсійного віку у чоловіків та жінок. Розрахунки НДУ ВШЕ свідчать про те, що найближчим цільовим орієнтиром є нормативний пенсійний вік 63 роки. Щодо підвищення пенсійного віку до 65 років, воно потребує додаткового обговорення.

НДУ ВШЕ підтримує пропозиції щодо поділу компонентів пенсійної системи, пов'язаних із пенсійним страхуванням та боротьбою з бідністю серед непрацездатного населення. Базова частина пенсії має бути виділена із страхової, об'єднана з компенсаційними доплатами до величини прожиткового мінімуму та надаватися з урахуванням контролю потреби.

Слід також зазначити, що до проекту прогнозу до списку дій, спрямованих на підвищення збалансованості пенсійної системи, не включено заходів, спрямованих на скорочення зобов'язань щодо дострокового виходу на пенсію. Сьогодні, незважаючи на різницю у п'ять років у нормативному пенсійному віці у чоловіків та жінок, жінки в середньому виходять на пенсію у 53 роки, а чоловіки – у 54. За нашими розрахунками розумне реформування дострокових пенсій може звільнити на рік до 0,1% ВВП .

Довгострокове бюджетне планування здійснюватися шляхом формування бюджетного прогнозу РФ на довгостроковий період, бюджетного прогнозу суб'єкта РФ на довгостроковий період і бюджетного прогнозу муніципального освіти в довгостроковий період у разі, якщо представницький орган муніципального освіти, прийняв рішення про його формування у відповідності з вимогами бюджетного кодексу. Під бюджетним прогнозом на довгостроковий період розуміється документ, що містить прогноз основних характеристик відповідних бюджетів (консолідованих бюджетів) бюджетної системи РФ, показники фінансового забезпечення державних та муніципальних програм на період їх дії, інші показники, що характеризують бюджети (консолідовані бюджети бюджетної системи), а також містить основні підходи до формування бюджетної політики на довгостроковий період

Бюджетний прогноз РФ, суб'єкта РФ на довгостроковий період, розробляється кожні 6 років на 12 років і більше на основі прогнозу соціально-економічного розвитку.

Бюджетний прогноз муніципальної освіти на довгостроковий період, розробляється кожні 3 роки на 6 років на основі прогнозу соціально-економічного розвитку муніципальної освіти.

Бюджетний прогноз може бути змінений з урахуванням, зміни прогнозу соціально-економічного розвитку. Порядок розробки та затвердження, період дії, і навіть вимоги складу і змісту, встановлюються урядом РФ на федеральному рівні, вищим виконавчим органом держ. влада суб'єкт РФ, місцевої адміністрації на місцевому рівні.

Державні та муніципальні програми, також є планами, держ. муніципальні програми, затверджуються урядом РФ, вищим виконавчим органом держ. влади, суб'єкта РФ, місцевої адміністрації муніципального освіти.

Терміни реалізації цих програм визначаться ними. Порядок прийняття рішень з приводу створення держ. та муніципальних програм, формування та реалізації зазначених програм, встановлюються відповідно до нормативними правовими актами, уряд РФ, вищим виконавчим органом держ. влади, суб'єкта РФ та місцевою адміністрацією муніципального освіти.

Держ. муніципальні програми підлягають приведенню у відповідності із законом (рішенням) про бюджет не пізніше 3-х місяців з дня набрання ним чинності. По кожній держ. муніципальної програми, щорічно проводиться оцінка ефективності її реалізації. За результатами оцінки, може бути ухвалено рішення про необхідність припинення або про зміну, починаючи з чергового фінансового року, раніше затвердженої держ. муніципальною програмою, зокрема у необхідності зміни обсягу бюджетних асигнувань на фінансове забезпечення реалізації держ. муніципальної програми.

Фінансові ресурси корпорації: Власні та залучені.

Власні кошти – амортизація, власні кошти, прибуток.

Залучені фінансові ресурси – кредити, субсидій. позики.

Фінансові інструменти організації поділяються на 3 групи:

1. Інструменти фінансування – звідки взяти гроші

2. Інструменти інвестування - куди вкласти тимчасово вільні гроші (акції, облігації, дорогоцінні мети, депозити і т.д.)

3. та інші. - Страхування та лізинг.

Корпорації можуть вступати у фінансові взаємини із:

1. Державою (податки, субсидій)

2. Іншими корпораціями, організаціями

3. З фіз. особами (наприклад, виплата дивідендів)

1. Поточні показники бюджету суб'єкта Російської Федерації (місцевого бюджету) та соціально-економічного розвитку.

2. Цілі та завдання податково-бюджетної та боргової політики у довгостроковому періоді.

зміст: описуються загальні цілі, завдання та принципи довгострокової бюджетної політики, основні реформи, в тому числі на основі державних (муніципальних) програм та інших програмних документів; наводяться обґрунтування основних обмежень податково-бюджетної та боргової політики, підходів до міжбюджетного регулювання, на основі яких визначаються базові результати розвитку бюджетної системи на кінець періоду прогнозування.

3. Умови реалізації бюджетного прогнозу на довгостроковий період.

зміст: характеристика та опис основних варіантів прогнозу соціально-економічного розвитку на довгостроковий період; описуються ключові прогнозовані події довгострокового періоду, що мають значний вплив на показники бюджету суб'єкта Російської Федерації (місцевого бюджету); обґрунтовується вибір варіанта прогнозу соціально-економічного розвитку як базовий.

4. Прогноз основних показників консолідованого бюджету суб'єкта Російської Федерації (місцевого бюджету) на довгостроковий період.

5. Прогноз доходів бюджету суб'єкта Російської Федерації (місцевого бюджету) на довгостроковий період.

5. Прогноз видатків бюджету суб'єкта Російської Федерації (місцевого бюджету) на довгостроковий період.

Зміст: опис механізму розрахунку граничної величини видатків бюджету (дефіциту бюджету) у довгостроковому періоді; оцінка та аналіз функціональної структури витрат та опис основних факторів, що впливають на зміну структури витрат; відомості про державні програми суб'єкта Російської Федерації (муніципальні програми); дані про основні реформи, що плануються до реалізації у довгостроковому періоді, заходи підвищення ефективності витрат.

6. Державний (муніципальний) борг

7. Ризики реалізації бюджетного прогнозу.